按照(zhào)中共中央、國(guó)務院《關于加大改革創新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化(huà)建設的(de)若幹意見》(中發〔2015〕1号)和(hé)中共中央辦公廳、國(guó)務院辦公廳《關于引導農(nóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)經營權有(yǒu)序流轉發展農(nóng)業(yè)适度規模經營的(de)意見》(中辦發〔2014〕61号)要求，現(xiàn)就加強對(duì)工(gōng)商資本(指工(gōng)商業(yè)者投入的(de)資本)租賃農(nóng)地(dì)(指農(nóng)戶承包耕地(dì))監管和(hé)風(fēng)險防範提出以下(xià)意見。
一、充分認識加強工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)監管和(hé)風(fēng)險防範的(de)重要性
近(jìn)年(nián)來(lái)，在農(nóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)流轉中，工(gōng)商資本下(xià)鄉(xiāng)租賃農(nóng)地(dì)呈加快發展态勢。一方面，工(gōng)商資本進入農(nóng)業(yè)，可以帶來(lái)資金(jīn)、技(jì)術和(hé)先進經營模式，加快傳統農(nóng)業(yè)改造和(hé)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設;但(dàn)另一方面，工(gōng)商資本長(cháng)時(shí)間(jiān)、大面積租賃農(nóng)地(dì)，容易擠占農(nóng)民(mín)就業(yè)空間(jiān)，加劇(jù)耕地(dì)“非糧化(huà)”“非農(nóng)化(huà)”傾向，存在不少風(fēng)險隐患。中央對(duì)此高(gāo)度重視(shì)，明(míng)确要求在農(nóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)流轉中不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮;強調對(duì)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)要有(yǒu)嚴格的(de)門檻，租賃的(de)耕地(dì)隻能搞農(nóng)業(yè)，不能改變用途;要求堅持土(tǔ)地(dì)公有(yǒu)制性質不改變、耕地(dì)紅線不突破、農(nóng)民(mín)利益不受損三條底線，讓農(nóng)民(mín)成為(wèi)土(tǔ)地(dì)流轉和(hé)規模經營的(de)積極參與者和(hé)真正受益者。各地(dì)要原原本本貫徹落實黨中央确定的(de)方針政策，準确把握對(duì)工(gōng)商資本進入農(nóng)業(yè)鼓勵什麽、限制什麽、禁止什麽的(de)政策界限。在土(tǔ)地(dì)流轉中，既要加大政策扶持力度，鼓勵創新農(nóng)業(yè)經營體(tǐ)制機(jī)制，又(yòu)要因地(dì)制宜，循序漸進。堅持以保障國(guó)家(jiā)糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和(hé)農(nóng)民(mín)增收為(wèi)目标;堅持依法自(zì)願有(yǒu)償，尊重農(nóng)民(mín)主體(tǐ)地(dì)位，發揮市(shì)場(chǎng)配置功能，強化(huà)政府扶持引導;堅持經營規模适度和(hé)農(nóng)地(dì)農(nóng)用，避免片面追求超大規模經營。要加強工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)監管和(hé)風(fēng)險防範，對(duì)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)實行分級備案，嚴格準入門檻，探索建立程序規範、便民(mín)高(gāo)效的(de)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)資格審查、項目審核制度，健全多方參與、管理(lǐ)規範的(de)風(fēng)險保障金(jīn)制度。加強事(shì)中事(shì)後監管，防止出現(xiàn)一些工(gōng)商資本到農(nóng)村(cūn)流轉土(tǔ)地(dì)後搞非農(nóng)建設、影響耕地(dì)保護和(hé)糧食生(shēng)産等問(wèn)題，确保不損害農(nóng)民(mín)權益、不改變土(tǔ)地(dì)用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生(shēng)産能力和(hé)農(nóng)業(yè)生(shēng)态環境。
二、引導工(gōng)商資本到農(nóng)村(cūn)發展适合企業(yè)化(huà)經營的(de)現(xiàn)代種養業(yè)
對(duì)工(gōng)商資本進入農(nóng)業(yè)，主要是鼓勵其根據當地(dì)資源禀賦、産業(yè)特征，重點發展資本、技(jì)術密集型産業(yè)，從(cóng)事(shì)農(nóng)産品加工(gōng)流通(tōng)和(hé)農(nóng)業(yè)社會化(huà)服務，把産業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈等現(xiàn)代經營理(lǐ)念和(hé)産業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，推動傳統農(nóng)業(yè)加速向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型升級，優化(huà)要素資源配置，促進一二三産業(yè)融合發展。鼓勵工(gōng)商資本發展良種種苗繁育、高(gāo)标準設施農(nóng)業(yè)、規模化(huà)養殖等适合企業(yè)化(huà)經營的(de)現(xiàn)代種養業(yè)，開(kāi)發農(nóng)村(cūn)“四荒”資源發展多種經營，投資開(kāi)展土(tǔ)地(dì)整治和(hé)高(gāo)标準農(nóng)田建設。引導工(gōng)商資本增強社會責任，鼓勵開(kāi)展農(nóng)業(yè)環境治理(lǐ)和(hé)生(shēng)态修複，在生(shēng)産發展中切實保護耕地(dì)等農(nóng)業(yè)資源，嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他(tā)毀壞種植條件(jiàn)的(de)行為(wèi)。
工(gōng)商資本進入農(nóng)業(yè)，應通(tōng)過利益聯結、優先吸納當地(dì)農(nóng)民(mín)就業(yè)等多種途徑帶動農(nóng)民(mín)共同緻富，不排斥農(nóng)民(mín)，不代替農(nóng)民(mín)。鼓勵“公司+農(nóng)戶”共同發展，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)通(tōng)過簽訂訂單合同、領辦創辦農(nóng)民(mín)合作(zuò)社、提供土(tǔ)地(dì)托管服務等方式，帶動種養大戶、家(jiā)庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經營主體(tǐ)發展農(nóng)業(yè)産業(yè)化(huà)經營，實現(xiàn)合理(lǐ)分工(gōng)、互利共赢，讓農(nóng)民(mín)更多地(dì)分享産業(yè)增值收益。
三、加強工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)規範管理(lǐ)
對(duì)工(gōng)商資本以企業(yè)、組織或個(gè)人(rén)等形式租賃農(nóng)地(dì)的(de)行為(wèi)要加強規範管理(lǐ)。各地(dì)要按照(zhào)中央關于對(duì)工(gōng)商資本長(cháng)時(shí)間(jiān)、大面積租賃農(nóng)戶承包地(dì)要有(yǒu)明(míng)确上(shàng)限控制的(de)要求，制定相(xiàng)應控制标準。對(duì)租賃期限，應視(shì)項目實施情況合理(lǐ)确定，可以采取分期租賃的(de)辦法，但(dàn)一律不得超過二輪承包剩餘時(shí)間(jiān);對(duì)租賃面積，由各地(dì)綜合考慮人(rén)均耕地(dì)狀況、城(chéng)鎮化(huà)進程和(hé)農(nóng)村(cūn)勞動力轉移規模、農(nóng)業(yè)科(kē)技(jì)進步和(hé)生(shēng)産手段改進程度、農(nóng)業(yè)社會化(huà)服務水(shuǐ)平等因素确定。既可以确定本行政區(qū)域內(nèi)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)面積占承包耕地(dì)總面積比例上(shàng)限，也可以确定單個(gè)企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))租賃農(nóng)地(dì)面積上(shàng)限。首次租賃面積一律不得超過本級規定的(de)規模上(shàng)限;确有(yǒu)良好(hǎo)經營業(yè)績的(de)，經批準可進一步擴大租賃規模。
要按照(zhào)工(gōng)商資本租地(dì)面積的(de)多少，以鄉(xiāng)鎮、縣(市(shì))為(wèi)主建立農(nóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)經營權流轉分級備案制度。備案事(shì)項應包括農(nóng)地(dì)租賃合同、農(nóng)地(dì)使用情況等內(nèi)容。對(duì)租賃農(nóng)地(dì)超過當地(dì)上(shàng)限控制标準或者涉及整村(cūn)整組流轉的(de)，要作(zuò)為(wèi)備案重點，提出明(míng)确要求。對(duì)租地(dì)超過縣級備案标準的(de)，應在市(shì)(地(dì))一級備案，超大規模的(de)應在省一級備案。要通(tōng)過備案審查準确掌握工(gōng)商資本租地(dì)情況，以利更好(hǎo)實施監督。
鼓勵各地(dì)依法探索建立工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)資格審查、項目審核制度。可通(tōng)過建立職能部門、農(nóng)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織代表、農(nóng)民(mín)代表、農(nóng)業(yè)專家(jiā)等多方參與的(de)農(nóng)地(dì)流轉審查監督機(jī)制，采取書(shū)面報告和(hé)現(xiàn)場(chǎng)查看(kàn)等方式，對(duì)租賃農(nóng)地(dì)企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))的(de)主體(tǐ)資質、農(nóng)業(yè)經營能力、經營項目、土(tǔ)地(dì)用途、風(fēng)險防範，以及是否符合當地(dì)産業(yè)布局和(hé)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發展規劃等事(shì)項進行審查審核，并在規定時(shí)限內(nèi)提出審查審核意見。符合審查審核條件(jiàn)的(de)，可以享受相(xiàng)關産業(yè)扶持政策和(hé)優惠措施;不符合相(xiàng)應條件(jiàn)的(de)，不得享受相(xiàng)關産業(yè)扶持政策和(hé)優惠措施;與國(guó)家(jiā)法律政策相(xiàng)抵觸的(de)，要進行限制或禁止。為(wèi)穩定發展糧食生(shēng)産，對(duì)企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))租賃農(nóng)地(dì)發展糧食規模化(huà)生(shēng)産的(de)可适當放(fàng)寬條件(jiàn);對(duì)在糧食主産區(qū)、糧食生(shēng)産功能區(qū)、高(gāo)産創建項目實施區(qū)、全國(guó)新增1000億斤糧食生(shēng)産能力規範實施區(qū)租賃農(nóng)地(dì)的(de)，要采取有(yǒu)效措施防止“非糧化(huà)”。
四、健全工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)風(fēng)險防範機(jī)制
堅持以保障承包農(nóng)戶合法權益為(wèi)核心，加強風(fēng)險防範。工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)應通(tōng)過公開(kāi)市(shì)場(chǎng)規範進行。鼓勵各地(dì)加快發展多種形式的(de)土(tǔ)地(dì)經營權流轉市(shì)場(chǎng)，建立健全市(shì)場(chǎng)運行規範，明(míng)确交易原則、交易內(nèi)容、交易方式、交易程序、監督管理(lǐ)及相(xiàng)關責任等事(shì)項。嚴禁工(gōng)商資本借政府或基層組織通(tōng)過下(xià)指标、定任務等方式強迫農(nóng)戶流轉農(nóng)地(dì)，凡是整村(cūn)整組流轉的(de)，必須經全體(tǐ)農(nóng)戶書(shū)面委托，不能以少數服從(cóng)多數的(de)名義，将農(nóng)戶承包地(dì)集中對(duì)外(wài)招商經營，防止強迫命令，搞一刀(dāo)切，防止少數基層幹部私相(xiàng)授受，謀取私利。對(duì)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)，要指導其與農(nóng)戶簽訂規範的(de)流轉合同。流轉合同中應明(míng)确土(tǔ)地(dì)流轉用途、風(fēng)險保障、土(tǔ)地(dì)複墾、能否抵押擔保和(hé)再流轉，以及違約責任等事(shì)項。加強流轉合同的(de)履約監督，建立健全糾紛調解仲裁體(tǐ)系，引導流轉雙方依法依規解決流轉矛盾。
工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)應先付租金(jīn)、後用地(dì)。各地(dì)可按照(zhào)流入方繳納為(wèi)主、政府适當補助的(de)原則，建立健全租賃農(nóng)地(dì)風(fēng)險保障金(jīn)制度，用于防範承包農(nóng)戶權益受損。租地(dì)企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))可以按一定時(shí)限或按一定比例繳納風(fēng)險保障金(jīn)。租賃合同期滿租賃者無違約行為(wèi)的(de)，應當及時(shí)予以退還(hái)。抓緊研究制定租賃農(nóng)地(dì)風(fēng)險保障金(jīn)使用管理(lǐ)辦法，有(yǒu)條件(jiàn)的(de)地(dì)方可以探索與開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險、擔保相(xiàng)結合，提高(gāo)風(fēng)險保障能力。
五、強化(huà)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)事(shì)中事(shì)後監管
堅持最嚴格的(de)耕地(dì)保護制度，切實保護基本農(nóng)田，切實保障農(nóng)地(dì)農(nóng)用。租地(dì)企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))要嚴格按照(zhào)合同約定在租賃農(nóng)地(dì)上(shàng)直接從(cóng)事(shì)農(nóng)業(yè)生(shēng)産經營，未經承包農(nóng)戶同意，不得轉租。要指導租地(dì)企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))合理(lǐ)使用化(huà)肥、農(nóng)藥等投入品，防止出現(xiàn)掠奪性經營，确保耕地(dì)質量等級不下(xià)降。
各地(dì)要強化(huà)租賃農(nóng)地(dì)的(de)用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地(dì)“非農(nóng)化(huà)”。對(duì)租賃農(nóng)地(dì)經營、項目實施、風(fēng)險防範等情況要定期開(kāi)展監督檢查，探索利用網絡、遙感等現(xiàn)代科(kē)技(jì)手段實施動态監測，及時(shí)糾正查處違法違規行為(wèi)。對(duì)撂荒耕地(dì)的(de)，可以停發糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼。對(duì)在糧食主産區(qū)、糧食生(shēng)産功能區(qū)、高(gāo)産創建項目實施區(qū)、全國(guó)新增1000億斤糧食生(shēng)産能力規範實施區(qū)違反産業(yè)規劃的(de)，停止享受相(xiàng)關農(nóng)業(yè)生(shēng)産扶持政策。對(duì)失信租賃農(nóng)地(dì)企業(yè)要通(tōng)過企業(yè)信用信息公示系統向社會公示，并啓動聯合懲戒機(jī)制。特别對(duì)擅自(zì)改變農(nóng)業(yè)用途、嚴重破壞或污染租賃農(nóng)地(dì)等違法違規行為(wèi)，一經發現(xiàn)，責令限期整改，并依法追究相(xiàng)關責任。鼓勵和(hé)支持農(nóng)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織和(hé)承包農(nóng)戶對(duì)租賃農(nóng)地(dì)利用情況進行監督。對(duì)違反合同約定的(de)，流出農(nóng)戶和(hé)農(nóng)村(cūn)集體(tǐ)經濟組織可依法解除農(nóng)地(dì)租賃合同，并要求賠償。
六、切實加強組織領導
引導農(nóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)經營權有(yǒu)序流轉，加強工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)規範管理(lǐ)，事(shì)關廣大農(nóng)民(mín)切身(shēn)利益、農(nóng)村(cūn)社會穩定和(hé)國(guó)家(jiā)糧食安全，各地(dì)要高(gāo)度重視(shì)，強化(huà)組織領導，各有(yǒu)關部門要各司其職，協作(zuò)配合，制定和(hé)落實相(xiàng)關政策措施。農(nóng)業(yè)部門要認真做好(hǎo)土(tǔ)地(dì)流轉日(rì)常管理(lǐ)和(hé)服務工(gōng)作(zuò)，發現(xiàn)違反法律政策規定的(de)，應及時(shí)通(tōng)報有(yǒu)關部門并聯合查處;國(guó)土(tǔ)部門要重點加強對(duì)租賃農(nóng)地(dì)“農(nóng)轉非”情況的(de)監管，及時(shí)查處違法違規行為(wèi);工(gōng)商行政管理(lǐ)部門負責通(tōng)過企業(yè)信用信息公示系統向社會公開(kāi)租賃農(nóng)地(dì)企業(yè)的(de)基本信息;有(yǒu)關部門要按照(zhào)政策要求配合實施相(xiàng)關産業(yè)扶持政策和(hé)優惠措施。要建立部門責任追究制，确保事(shì)有(yǒu)人(rén)幹、責有(yǒu)人(rén)擔。
文(wén)件(jiàn)下(xià)發後，各地(dì)要結合實際抓緊制定實施辦法，及時(shí)組織力量對(duì)工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)進行全面核查，依法進行規範。對(duì)已超出當地(dì)上(shàng)限标準的(de)，在不影響農(nóng)業(yè)生(shēng)産的(de)情況下(xià)，可按照(zhào)合同約定繼續履行，合同到期後按照(zhào)新的(de)規定進行調整;對(duì)違法改變農(nóng)地(dì)用途搞非農(nóng)建設的(de)，要組織力量立即查處;對(duì)違約拖欠農(nóng)戶租金(jīn)的(de)，要督促企業(yè)(組織或個(gè)人(rén))盡快清償。各地(dì)要及時(shí)總結典型經驗，加大輿論宣傳監督力度，更好(hǎo)規範工(gōng)商資本租賃農(nóng)地(dì)行為(wèi)，引導農(nóng)村(cūn)土(tǔ)地(dì)經營權健康有(yǒu)序流轉。
農(nóng)業(yè)部 中央農(nóng)村(cūn)工(gōng)作(zuò)領導小(xiǎo)組辦公室
國(guó)土(tǔ)資源部 國(guó)家(jiā)工(gōng)商行政管理(lǐ)總局
